選擇主動作為還是放任自流？

【探討與爭鳴】

政府采購電子賣場的“鐘擺”——

選擇主動作為還是放任自流？

■ 洪增禎

政府采購電子賣場是“互聯網+政府采購”的重要產物。自電子賣場發展以來，各地在建設中積極開展創新性探索，取得不少亮眼成效。然而，隨著《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）的出臺，近年來關于電子賣場何去何從的討論不絕于耳。

電子賣場是探索“小采購大治理”的改革舉措

現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）將政府采購的法律定義限定在“集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務”。在制度建設初期，這種“抓大放小”的理念有利于集中有限的力量，實現更優的管理成效。但與此同時，制度上的空白、管理上的缺失、手段上的匱乏，不可避免地使得小額零星采購長期籠罩在痛點和挑戰之下：要么盲目招標，導致流程繁瑣與效率低下；要么暗箱操作，導致監管盲區與廉政風險。

隨著技術的發展、社會的變革，數字化成為政府采購改革的必經之路。蓬勃發展的電子商務平臺與小額零星采購訴求明顯適配，故自2010年起，從中央到地方均積極開展了創新實踐。比如，京東網上商城成為中央國家機關辦公用品網上商城定點招標項目的電子商務企業；浙江政采云成為全國首個政府采購電子賣場試點平臺。2018年，中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》，提出“促進政府采購與互聯網深度融合，加強云計算、大數據、電子商務等新技術新業態在政府采購領域的應用”。隨后，財政部在《關于貫徹落實〈深化政府采購制度改革方案〉的實施意見》中要求“加快電子賣場建設”。近年來，各地電子賣場快速發展，在規范采購行為、提高采購效率、降低采購成本、促進公平競爭等方面發揮了重要作用。政府采購制度從“抓大放小”朝著“抓大規小”的方向科學發展。

在筆者看來，政府采購電子賣場讓小額零星采購更加透明化地出現在公眾視野中。但在為采供雙方提供便利的同時，也衍生出了一些問題，如采購人需求不規范、供應商違約侵權、商品價格虛高、無效商品堆積等。監管部門、集采中心、平臺運營方在電子賣場治理過程中持續遭受挑戰。近期，一些地方取消政府采購電子賣場引起了較大關注。然而，沒有政府采購電子賣場，真的會更好嗎？

不應否定政府采購電子賣場的成效

渠道可以關閉，但采購不會終結。當前電子賣場出現的痛點與難點，絕大部分都是多年來政府采購領域出現的共性問題。高價成交、圍標串標等現象，在強監管下的公開招標領域仍未能杜絕；需求傾向、渠道指定等現象，在線下采購中因不公開、不透明而更加普遍?？陀^上講，招標采購領域涉及多方主體，利益關系復雜，在監管升級的同時，違法違規手段亦在不斷演變，需要制度、市場、誠信、技術等多維度長期協同治理，難以一蹴而就。

假設沒有電子賣場，小額零星采購回歸“放養”階段，亂象也許更容易發生且不易被發現。因此，我們必須正視政府采購電子賣場在當前發展階段中存在的各類問題，但不能因其不夠完美而忽視其所帶來的改革及進步。整個招標采購行業都需要通過完善法規制度、強化技術監管、加大處罰力度、行業誠信自律等方式持續治理，這是一個長期且動態博弈的過程。

電子賣場實踐向框架協議采購過渡和轉換

2022年，110號令出臺，框架協議采購作為一種規范小額零星采購的法定采購方式正式誕生。隨之而來的，是取消電子賣場的聲音越來越大。筆者認為，在兩者交叉的領域，與其說是“取消”，不如說是創新性實踐向法定性規范的過渡和轉換。

110號令第三條規定了可以采用框架協議采購方式采購的四種適用情形?？梢钥吹?，這些情形之前在大部分省市的電子賣場實踐探索中均有所涉及。這里有一個公眾容易產生的理解誤區，即電子賣場等同于單純的網超直購。其實不然，政府采購電子賣場是一個綜合性的小額零星交易平臺，除商品直購外，還提供詢價、競價、反拍、團購、協議批量、定點等多種交易手段。在110號令出臺之前，電子賣場在很多地方都是協議供貨及定點采購的電子化支撐工具，與以規范化為目標的框架協議采購有著相近的理念內核。兩者的采購品目也存在較多重疊，列入集中采購目錄內的通用品目從原來的電子賣場調整下架，再更改為框架協議采購重新執行。

可以說，電子賣場的前期發展為框架協議采購的迅速推行奠定了良好的實踐基礎。北京市、浙江省等省市在電子賣場基礎上搭建框架協議采購模塊，實現了兩者有機融合；山西省新版政府采購電子賣場于2022年6月正式上線，電子賣場逐步完成由公開征集方式向框架協議征集方式過渡，最終迭代成為“框架協議采購一體化+特色場館”的模式。財政部在《關于做好政府采購框架協議采購工作有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）中提到，“在框架協議采購全流程電子系統建設完成之前，框架協議采購可以在已有電子采購系統上分階段實施，第一階段入圍征集活動可以依托項目采購的相關系統，第二階段確定成交供應商可以依托電子賣場等系統，按照110號令確定的規則開展。”

總而言之，針對集采目錄內，以及集采目錄外、限額標準上的小額零星采購，電子賣場為框架協議采購提供了系統建設基石和業務實操經驗，它并未消失，而是在規范化的進程中完成了自身的重構與轉化。

電子賣場具有積極意義

《通知》明確，“集中采購目錄以外、未達到采購限額標準的采購活動，可以繼續通過電子賣場開展，但不得強制采購人通過電子賣場交易?！边@一規定將集采目錄外、限額標準下小額零星采購活動的相關權責交給了采購單位，但還權于采購人并不代表財政部門放棄對其管理。按照現行《中華人民共和國預算法》的精神，不論目錄內外、金額大小，小額零星采購同樣屬于預算執行管理的范疇。

與此同時，關于《政府采購法》是否應全面覆蓋集采目錄外、限額標準下的采購活動，也一直是修法工作的討論內容之一。財政部曾分別在2020年、2022年就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會公示并征求意見。兩次修訂稿均對政府采購的法律定義進行了修改與完善，其中在采購對象方面，刪除了“集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的”限制?？梢?，政府采購概念及《政府采購法》適用范圍的擴大是趨勢所在，這也是財政落實全面預算管理的必要環節。

基于此，筆者認為，無論是從財政監管角度，還是從采購人落實內控角度，集采目錄外、限額標準以下的小額零星采購不能放任自流，需持續探索建設性管理途徑，而政府采購電子賣場在解決小額零星采購問題上仍然具有積極意義。

相較于線下實體商店及市場化電商平臺，電子賣場具備以下核心優勢：一是信息透明度與監管效率。線下采購易因信息不透明而導致暗箱操作，社會化電商缺乏統一接口。但電子賣場對接政府采購相關管理系統，交易信息全程留痕，價格、供應商信息等公開可查，可有效降低腐敗風險。

二是統一大市場與公平競爭。傳統線下小額零星采購渠道有限，地域分割嚴重。電子賣場打破了空間限制，降低制度性交易成本，供應商入駐與商品上架免費，禁止設置歧視性門檻或額外收費，顯著減輕企業負擔。詢價、競價、反拍等多種交易手段，有效促進競爭，提升采購效益。

三是政府采購政策功能落實。筆者認為，市場化特質并不完全適用于財政支出領域。線下渠道或社會化電商缺乏動力和規則，政府采購政策功能難以獲得系統性支撐。電子賣場可嵌入政府采購政策，通過對節能環保產品予以打標、為中小企業設置價格優惠，以及建設支持創新、綠色發展、鄉村振興等主題場館等多種方式，進一步落實政府采購政策功能，助力國家及社會發展。

當然，必須承認的是，社會化電商平臺價格實時更新，且促銷活動頻繁，相比之下具有更好的價格競爭力。電子賣場因社會電商價格對外屏蔽保護及自身運營等問題，可能無法及時跟進市場波動。在這種情況下，電子賣場交易價格仍可以成為采購單位開展自行采購價格監督的參照物。例如，浙江省財政廳在《浙江省政府采購云平臺電子賣場管理辦法》中規定，“對采購金額未達到分散采購限額標準的項目，采購人可以通過政府采購云平臺電子賣場采購，也可通過其他線上平臺、線下供應商進行采購。通過其他線上平臺、線下供應商進行采購的，應按照國家有關規定落實政策功能，留存采購過程相關資料，交易價格應當不高于政府采購云平臺電子賣場相同產品近30日的平均交易價格，如相同產品無交易價格則應當不高于電子賣場相同產品當日的平均銷售價格?！边@種參考規則，在有效指導自行采購活動開展的同時，也有利于倒逼電子賣場管理升級，實現多種自行采購渠道合理競爭。

綜上所述，政府采購電子賣場兼具市場電商及政策監管的雙重特質，在當前及未來仍具有綜合優勢，是規范小額零星采購的良好渠道，可與框架協議采購方式互為補充。

一件事情的難度與它的意義往往成正比——越是不容易做好，做成后的價值就越不可替代。電子賣場和其他新生事物一樣，在改革推進過程中難免遇到“鐘擺效應”，唯有各級財政部門和采購各方主體主動作為，才可以推動改革的車輪滾滾向前、螺旋上升。未來，隨著人工智能等新技術的廣泛應用、商品治理體系的不斷完善以及與之相配套制度的不斷改進，政府采購電子賣場在財政監督、采購內控等方面的能力和作用必將進一步提升，促進小額零星采購向規范化、平臺化、便捷化邁進。

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